這幾天連續的兩個文件，都值得管理者、從業者好好學習和解讀。

1、國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知（國發〔2014〕62號）

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

根據黨的十八屆三中全會精神和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號》要求，為嚴肅財經紀律，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，現就清理規范稅收等優惠政策有關問題通知如下：

一、充分認識清理規范稅收等優惠政策的重大意義

近年來，為推動區域經濟發展，一些地區和部門對特定企業及其投資者（或管理者）等，在稅收、非稅等收入和財政支出等方面實施了優惠政策（以下統稱稅收等優惠政策），一定程度上促進了投資增長和產業集聚。但是，一些稅收等優惠政策擾亂了市場秩序，影響國家宏觀調控政策效果，甚至可能違反我國對外承諾，引發國際貿易摩擦。

全面規范稅收等優惠政策，有利于維護公平的市場競爭環境，促進形成全國統一的市場體系，發揮市場在資源配置中的決定性作用；有利于落實國家宏觀經濟政策，打破地方保護和行業壟斷，推動經濟轉型升級；有利于嚴肅財經紀律，預防和懲治腐敗，維護正常的收入分配秩序；有利于深化財稅體制改革，推進依法行政，科學理財，建立全面規范、公開透明的預算制度。

二、總體要求

（一）指導思想。

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，落實黨中央、國務院決策部署，以加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，促進社會主義市場經濟健康發展為目標，通過清理規范稅收等優惠政策，反對地方保護和不正當競爭，著力清除影響商品和要素自由流動的市場壁壘，推動完善社會主義市場經濟體制，使市場在資源配置中起決定性作用，促進經濟轉型升級。

（二）主要原則。

1.上下聯動，全面規范。各有關部門要按照法律法規和國務院統一要求，清理規范本部門出臺的稅收等優惠政策，各地區要同步開展清理規范工作。凡違法違規或影響公平競爭的政策都要納入清理規范的范圍，既要規范稅收、非稅等收入優惠政策，又要規范與企業繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政支出優惠政策。

2.統籌規劃，穩步推進。既要立足當前，分清主次，堅決取消違反法律法規的優惠政策，做到符合世界貿易組織規則和我國對外承諾，逐步規范其他優惠政策；又要著眼長遠，以開展清理規范工作為契機，建立健全長效管理機制。

3.公開信息，接受監督。要按照政府信息公開的要求，全面推進稅收等優惠政策相關信息公開，增強透明度，提高公信力；建立舉報制度，動員各方力量，加強監督制衡。

三、切實規范各類稅收等優惠政策

（一）統一稅收政策制定權限。堅持稅收法定原則，除依據專門稅收法律法規和《中華人民共和國民族區域自治法》規定的稅政管理權限外，各地區一律不得自行制定稅收優惠政策；未經國務院批準，各部門起草其他法律、法規、規章、發展規劃和區域政策都不得規定具體稅收優惠政策。

（二）規范非稅等收入管理。嚴格執行現有行政事業性收費、政府性基金、社會保險管理制度。嚴禁對企業違規減免或緩征行政事業性收費和政府性基金、以優惠價格或零地價出讓土地；嚴禁低價轉讓國有資產、國有企業股權以及礦產等國有資源；嚴禁違反法律法規和國務院規定減免或緩征企業應當承擔的社會保險繳費，未經國務院批準不得允許企業低于統一規定費率繳費。

（三）嚴格財政支出管理。未經國務院批準，各地區、各部門不得對企業規定財政優惠政策。對違法違規制定與企業及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政支出優惠政策，包括先征后返、列收列支、財政獎勵或補貼，以代繳或給予補貼等形式減免土地出讓收入等，堅決予以取消。其他優惠政策，如代企業承擔社會保險繳費等經營成本、給予電價水價優惠、通過財政獎勵或補貼等形式吸引其他地區企業落戶本地或在本地繳納稅費，對部分區域實施的地方級財政收入全留或增量返還等，要逐步加以規范。

四、全面清理已有的各類稅收等優惠政策

各地區、各有關部門要開展一次專項清理，認真排查本地區、本部門制定出臺的稅收等優惠政策，特別要對與企業簽訂的合同、協議、備忘錄、會議或會談紀要以及“一事一議”形式的請示、報告和批復等進行全面梳理，摸清底數，確保沒有遺漏。

通過專項清理，違反國家法律法規的優惠政策一律停止執行，并發布文件予以廢止；沒有法律法規障礙，確需保留的優惠政策，由省級人民政府或有關部門報財政部審核匯總后專題請示國務院。

各省級人民政府和有關部門應于2015年3月底前，向財政部報送本省（區、市）和本部門對稅收等優惠政策的專項清理情況，由財政部匯總報國務院。

五、建立健全長效機制

（一）建立評估和退出機制。對法律法規規定的稅收優惠政策和經國務院批準實施的非稅收入及財政支出優惠政策，財政部要牽頭定期評估。沒有法律法規障礙且具有推廣價值的政策，要盡快在全國范圍內實施；有明確執行時限的政策，原則上一律到期停止執行；未明確執行時限的政策，要設定政策實施時限。對不符合經濟發展需要、效果不明顯的政策，財政部要牽頭會同有關部門提出調整或取消的意見，報國務院審定。

（二）健全考評監督機制。明確地方各級人民政府主要負責人為本地區稅收等優惠政策管理的第一責任人，將稅收等優惠政策管理情況作為領導班子和領導干部綜合考核評價體系的重要內容，作為提拔任用、管理監督的重要依據。

（三）建立信息公開和舉報制度。建立目錄清單制度，除涉及國家秘密和安全的事項外，稅收等優惠政策的制定、調整或取消等信息，要形成目錄清單，并以適當形式及時、完整地向社會公開。建立舉報制度，鼓勵和引導各方力量對違法違規制定實施稅收等優惠政策行為進行監督。

（四）強化責任追究機制。建立定期檢查和問責制度，監察部、財政部、審計署、稅務總局等部門要按照職責分工，及時查處并糾正各類違法違規制定稅收等優惠政策行為。自本通知印發之日起，對違反規定出臺或繼續實施稅收等優惠政策的地區和部門，要依法依規追究政府和部門主要負責人和政策制定部門、政策執行部門主要負責人的責任，并給予相應紀律處分；中央財政按照稅收等優惠額度的一定比例扣減對該地區的稅收返還或轉移支付。

六、健全保障措施

（一）加強組織領導。建立由財政部牽頭的清理稅收等優惠政策部際聯席會議制度，具體負責政策指導和統籌協調，加強監督檢查和跟蹤落實，研究解決重大問題，重大事項及時報告國務院。省、市、縣級人民政府要建立由財政部門牽頭、相關部門配合的清理稅收等優惠政策工作機制，組織實施本地區的清理規范工作。

（二）完善相關政策。在扎實開展清理規范工作的同時，各地區、各部門要按照黨中央、國務院的統一部署，認真落實國家統一制定的稅收等優惠政策，大力培育新興產業，積極支持小微企業加快發展，進一步完善社會保險、社會救助和社會福利制度，加大對城鄉低收入群體的保障力度，努力促進就業和基本公共服務均等化。

（三）加強輿論引導。各地區、各部門和有關新聞單位要通過政府或部門網站、廣播電視、平面媒體等渠道，加強政策宣傳解讀，及時發布信息，統一思想、凝聚共識，營造良好的輿論氛圍。

　　規范稅收等優惠政策工作事關全局，政策性強，涉及面廣。各地區、各部門要高度重視，牢固樹立大局意識，加強領導、周密部署、及時督查，切實將規范稅收等優惠政策工作抓實、抓好、抓出成效。

國務院

2014年11月27日

解讀

社科院財經戰略研究院研究員張德勇表示，全面清理與統一稅收制定權限相結合，將有利于維護公平的市場競爭環境。并且，稅收等優惠政策清理后，地方為吸引投資，會加強政府公共服務水平、交通設施等基礎設施建設，更利于其長遠發展。

統一稅收制定權限

目前，區域稅收優惠亂象明顯。

財政部部長樓繼偉曾指出，我國現行稅收優惠政策尤其是區域優惠政策過多，還有一些地方政府和財稅部門執法不嚴或者出臺“土政策”，通過稅收返還等方式變相減免稅收，侵蝕稅基、轉移利潤，制造稅收“洼地”。

張德勇表示，前些年，地方為發展經濟上項目，自行采取稅收等優惠政策，以吸引企業投資，這種稅收競爭行為惡化了投資環境，使得各地區不能在統一公平的起點上競爭。

這些稅收優惠政策在擾亂市場秩序，不利于公平競爭的同時，有的還會帶來一些問題。

例如，出口低報和進口高報可以使已過減免稅期限的外商投資企業處于虧損或微利狀態。外資企業可以借此規避境外稅收，地方政府可以將外商投資穩定在本地，但卻損害了我國的稅基。

對此，《通知》要求，統一稅收政策制定權限，堅持稅收法定原則，除依據專門稅收法律法規和《中華人民共和國民族區域自治法》規定的稅政管理權限外，各地區一律不得自行制定稅收優惠政策；未經國務院批準，各部門起草其他法律、法規、規章、發展規劃和區域政策都不得規定具體稅收優惠政策。

《通知》要求，嚴格財政支出管理。未經國務院批準，各地區、各部門不得對企業規定財政優惠政策。對違法違規制定與企業及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政支出優惠政策，包括先征后返、列收列支、財政獎勵或補貼，以代繳或給予補貼等形式減免土地出讓收入等，堅決予以取消。

清理情況上報國務院

在規定地方未來不得自行制定稅收優惠政策的同時，對于目前已有的各類優惠政策，《通知》指出，各地區、各有關部門要開展一次專項清理，認真排查本地區、本部門制定出臺的稅收等優惠政策，特別要對與企業簽訂的合同、協議、備忘錄、會議或會談紀要以及“一事一議”形式的請示、報告和批復等進行全面梳理，摸清底數，確保沒有遺漏。

通過專項清理，違反國家法律法規的優惠政策一律停止執行，并發布文件予以廢止；沒有法律法規障礙，確需保留的優惠政策，由省級人民政府或有關部門報財政部審核匯總后專題請示國務院。

此外，《通知》對時間節點也作出了明確要求，各省級人民政府和有關部門應于2015年3月底前，向財政部報送本省（區、市）和本部門對稅收等優惠政策的專項清理情況，由財政部匯總報國務院。

據了解，相關部門已經開始行動清理稅收優惠政策。2014年6月1日，國稅總局已正式實施2014年減免稅統計調查實施方案。

據稅務總局規劃核算司介紹，減免稅是稅法規定對某一部分特定納稅人或征稅對象，給予減輕或免除稅收負擔的優惠措施，主要包括稅率式減免、稅基式減免和稅額式減免三種方式。統計調查的減免稅具體包括：已申報已審批、非申報非審批的征前減免、退庫減免和抵頂欠稅等。

并且，財政部針對開發區財稅政策執行情況及稅收征管質量的專項檢查在近兩年時有進行。其中，2013年的檢查范圍覆蓋12個省份，62個*********、省級開發區。

張德勇表示，在全面清理已有稅收等優惠政策與地方不得再制定相結合的基礎上，加大政策的執行力度與監督力度，將有效解決目前區域稅收優惠亂象問題。有利于維護公平的市場競爭環境，促進形成全國統一的市場體系，打破地方保護和行業壟斷。

“地方稅收優惠政策取消后，企業投資將更多的考慮地方政府的公共服務水平、交通設施、人員素質等方面。”張德勇認為，這更利于地方的長遠發展。

2、國家旅游局關于貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法興旅、依法治旅的意見（旅發〔2014〕241 號）

各省、自治區、直轄市，新疆生產建設兵團旅游委（局）：
　　為貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神，準確把握依法治國對旅游法治建設的要求和內涵，全面推進依法興旅、依法治旅，現提出如下意見。
　　一、充分認識全面推進依法興旅、依法治旅的重要意義
　　（一）依法興旅、依法治旅是依法治國總目標對旅游業發展的根本要求。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國作出了整體部署，提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標，為推進法治國家、法治政府、法治社會建設指明了方向。旅游法治建設是國家法治體系建設的有機組成部分，要實現把旅游業培育成為“國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”的戰略目標，就必須全面推進依法興旅、依法治旅，把依法治國、依法執政、依法行政的各項要求貫徹落實到旅游業改革發展和規范管理的各個環節，以旅游法治建設的不斷完善促進旅游業持續健康發展。
　　（二）依法興旅、依法治旅是新時期旅游業發展的重要標志。《旅游法》的頒布實施，是我國旅游業法治建設的里程碑，為維護旅游者和旅游經營者合法權益、保護和合理利用旅游資源奠定了法律基礎；為規范經營行為、維護市場秩序、調整民事法律關系、發揮市場配置資源的決定性作用提供了法律依據；為健全旅游管理體制、完善旅游產業發展機制營造了法治環境。我國正處于全面建設小康社會和深化改革發展的決定性階段，轉型升級、提質增效是當前旅游業發展面臨的首要任務。貫徹落實《旅游法》，全面推進依法興旅、依法治旅，適應了旅游業消費升級、結構調整、體制改革、產業發展的新要求，標志著我國旅游業發展進入新階段。
　　（三）依法興旅、依法治旅是新形勢下旅游業法治建設的迫切要求。近年來，我國旅游業法治建設取得了較大進展，但也面臨著不少問題：第一，對社會主義法治體系認識不全面，對依法興旅、依法治旅理解不深入，在一定程度上存在希望用一部《旅游法》解決現實中所有問題的現象；第二，《旅游法》是綜合法，涉及各相關部門的職責，但是在施行過程中，各方協調不力、爭權諉責現象仍然存在，綜合法在綜合實施上還有很多困難；第三，有法不依現象仍然存在，《旅游法》實施之初，規范效應已初顯成效，但在執法不能全部到位、違法不能一究到底的環境下，旅游市場違法行為出現“回潮”；第四，執法機制不健全，市場執法盲點多，權責脫節、多頭執法和選擇性執法現象仍然存在。這些問題在一定程度上反映了社會法律信仰沒有形成、依法經營、依法維權的社會氛圍還沒有普遍建立，同時，一些旅游主管部門法治觀念不強、能力不足，有法不能用、不會用、不敢用，旅游經營者和旅游消費者不信、不愿以法律方式，特別是司法途徑解決糾紛等也是重要原因。解決這些問題，就必須認真貫徹四中全會精神，堅持改革方向、問題導向，引領旅游行業全面步入依法興旅、依法治旅的發展軌道，努力形成政府依法監管、企業守法經營、游客文明旅游的良性格局。
　　二、扎實推進旅游行業的依法行政
　　（四）全面落實依法興旅職能。各級旅游主管部門要在當地政府領導下，針對旅游業涉及部門多、帶動效益大、融合程度高等特點，按照《旅游法》要求，進一步推動健全綜合協調機制，完善綜合協調職能，提升綜合協調實效；按照《旅游法》要求，推動將旅游業發展納入當地國民經濟和社會發展規劃，科學、統籌編制旅游發展規劃和專項規劃，確保規劃的有效銜接和實施；按照《旅游法》要求，積極推進旅游與相關產業的融合發展，扶持老少邊窮地區旅游業發展，發揮旅游在促發展、調結構、保就業、惠民生等方面的積極作用；要按照《旅游法》要求，進一步加強旅游對外交流與合作，實施好旅游形象推廣戰略，健全并擴大旅游形象推廣機構和網絡；要按《旅游法》要求，加大對旅游業的資金投入，推進旅游公共服務、旅游安全、旅游信息化建設，便利游客出行和入境旅游接待。保證旅游業在法治軌道上規范快速發展。
　　（五）嚴格履行依法治旅職責。各級旅游主管部門要牢固樹立“法定責任必須為”的理念，按照《旅游法》及相關法律法規的要求，在當地政府的統一領導下，聯合相關部門，完善綜合監管機制，加大對旅游市場的綜合整治，加大對無證經營、超范圍經營、虛假廣告、以不合理低價組織旅游活動、欺騙或變相強迫消費、商業賄賂、違法“一日游”、欺行霸市、壟斷市場、違法調整門票價格以及通過邊境旅游渠道從事走私、販毒、賭博和涉黃等違法行為的打擊力度；運用信息化手段提高旅游市場監管、旅游執法水平和投訴處理能力，全面優化旅游市場環境；要創新工作方法和手段，探索行之有效的事中事后監管途徑和辦法；要完善執法機制，將運動式執法轉變為常態化監管，提升執法效益和治理效果。
　　（六）繼續深化行政審批制度改革。國家旅游局要抓緊將“旅行社經營出國和赴港澳業務審批”下放到省級旅游部門，將“外國政府旅游部門在中國設立常駐代表機構審批”調整為政府內部審批；地方各級旅游主管部門要牢固樹立“法無授權不可為”的理念，按照相關要求積極推進行政審批制度改革，做到不拖泥帶水，不猶豫觀望，不明放暗收，不擅自增加審批條件或延長審批期限。要按照行政審批制度改革的要求，把確定由旅游行業組織承接的職能盡快移交。
　　（七）進一步優化行政決策機制。各級旅游主管部門要密切關注旅游業發展中出現的新情況、新問題，深入開展調查研究，牢牢把握旅游業發展規律，全面提高科學決策能力。對政策出臺、規劃審核、項目建設等重大決策事項，要綜合考慮經濟效益、社會效益和環境效益，完善公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定、跟蹤評估等程序，全面提高行政決策的民主化、科學化水平。
　　（八）扎實推進政務公開。各級旅游主管部門要堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開，結果公開，按要求制定并公布旅游部門權力清單。要拓展信息公開渠道，加強電子政務建設，提供網上咨詢、受理行政審批等便捷服務，努力降低行政成本，提高行政效率。
　　三、繼續完善旅游法規制度體系 
　　（九）大力推進法治與改革決策的銜接。各級旅游主管部門要運用法治思維和法治方式推進改革，做到重大改革于法有據，需要先行先試的，要按照法定程序獲得授權；對于不適合要求的法律、法規、規章和規范性文件，要按照立法權限予以修訂、廢止或者提出修訂、廢止的建議。要以導游薪酬體制改革為突破口，探索通過機制創新更好地保障旅游從業人員的合法權益。要加大旅游業綜合改革的力度，整合旅游領域各項改革試點，為旅游業的改革發展提供可復制、可推廣、多方面的經驗。在參與旅游國際規則的研討和制定中，吸收借鑒符合我國旅游業法治要求的國際經驗和做法。要主動適應旅游業發展的新形勢和新需要，徹底改變對傳統工作方式的依賴，積極探索符合法治要求的工作手段，探索建立政府法律顧問、第三方評價等制度，在法律框架內積極改革創新。
　　（十）努力完善以《旅游法》為核心的旅游法律規范體系。針對《旅游法》相關配套制度薄弱的問題，克服“等待”思想，積極推動各級政府抓緊健全旅游綜合協調機制、旅游聯合執法監管機制、旅游投訴統一受理機制和旅游安全綜合管理機制；要完善旅游公共服務體系、旅游規劃編制和評價體系、旅游產業發展促進體系、旅游緊急救援體系、旅游形象宣傳推廣體系；要探索建立旅游目的地安全風險提示制度、高風險旅游項目管理制度、旅游景區價格和流量管理制度。特別要抓住賦予設區的市地方立法權的契機，加快制定城鄉居民利用自有住宅或其他條件經營旅游業務管理制度、“一日游”管理制度。要研究在線旅游、郵輪旅游、露營地旅游等新情況新問題，推動有關部門聯合出臺具有針對性的管理規范，增強制度的及時性。
　　四、全面提高旅游執法水平 
　　（十一）探索完善旅游執法體制。各級旅游主管部門要按照《旅游法》的要求，在當地政府組織下，積極聯合工商、交通、公安、質監等執法部門對相關旅游經營行為實施監督檢查，重點跟蹤、總結市縣兩級執法經驗；要針對旅游活動流動性強的特點，完善跨區域旅游執法協作機制，盡快實現執法聯動和信息共享；要切實加強旅游執法機構和隊伍的保障，適應旅游執法工作的新趨勢、新要求。
　　（十二）規范旅游執法行為。凡有執法權的旅游主管部門，都要全面落實旅游執法責任制，建立執法機構責任追究機制。要按照《旅游法》等法律法規的要求，加強執法工作程序制度建設；對重大處罰決定要進行合法性審核；對旅游執法裁量權要有基準制度，要細化、量化行政裁量標準，合理規范裁量種類、幅度。省級旅游主管部門要加強對市縣旅游執法工作的指導和監督，切實提高基層執法能力。
五、強化旅游法治建設保障
　　（十三）強化旅游部門法治學習和培訓。各級旅游主管部門要建立學習制度，重點學習與旅游產業發展、行政執法、公共服務、社會管理等緊密相關的法律、法規。各級旅游主管部門的領導干部要帶頭學法、守法、用法，養成自覺依法辦事的習慣，提高依法辦事的能力；要加大對旅游執法人員，特別是基層執法人員的培訓，全面提高其執法能力和水平，切實解決不會執法、不敢執法、不愿執法等問題。
　　（十四）持續做好以《旅游法》為核心的普法工作。各級旅游主管部門要主動向各級政府和相關部門宣傳《旅游法》，提高共同執行《旅游法》的自覺性；旅游企業和從業人員要認真學習《旅游法》，提升依法經營的水平；要持續廣泛組織對旅游者的法治教育和文明旅游教育，“以案明法”，用鮮活的司法案例引導旅游者依法維權、文明旅游。行業協會要加強對會員的法律培訓，強化其自我約束、自我管理的能力。
　　（十五）加強對權力運行的監督和制約。各級旅游主管部門要建立健全內部權力運行制約機制，對管人、管錢、管物等關鍵崗位，行政審批、行政處罰、產業基金使用、政府采購等重點領域，以及行政不作為等突出問題，加強內部監督，不斷完善分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度。要自覺接受人大、司法、紀檢監察、審計、社會、輿論等監督，主動回應社會關切和人民群眾的反應，及時處理行政復議和行政訴訟。 

國家旅游局
2014年12月7日